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Article: ANTT trata de forma diferente o fretamento irregular e o transporte clandestino. Plataformas de intermediação entram no centro da diferenciação, diz especialista

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Diário do Transporte

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2026-08-22 15:01

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ANTT trata de forma diferente o fretamento irregular e o transporte clandestino. Plataformas de intermediação entram no centro da diferenciação, diz especialista
Publicado em: 22 de agosto de 2026
Segundo Ilo Löbel da Luz, decisão do ministro do STF, Nunes Marques, protege a intermediação, mas não é específica quanto à operação de fato do ônibus
ADAMO BAZANI
Há uma confusão muito grande no setor de ônibus rodoviários interestaduais entre a classificação fretamento irregular e transporte clandestino.
Segundo o advogado especializado no setor, Ilo Löbel da Luz, a própria ANTT (Agência Nacional de Transportes Terrestres) trata de forma diferente as duas designações.
A confusão aumentou com o crescimento das plataformas de intermediação de viagem, os chamados aplicativos de ônibus rodoviários.
De acordo com Löbel, o problema não é a plataforma em si, mas a execução do serviço.
“Uma empresa de fretamento pode ter problema com a ANTT de duas formas bem diferentes, e essa diferença muda a penalidade, o risco regulatório e, com a Resolução ANTT nº 6.074/2025, também o alcance da norma sobre quem comercializa a viagem por meio de plataformas tecnológicas. O setor costuma tratar as duas situações como se fossem a mesma coisa. Não são: em uma, existe fretamento de fato, mas a execução apresenta alguma irregularidade; na outra, a empresa tem autorização para fretamento, mas usa esse documento para realizar uma atividade que tem outra natureza” – explicou ao criador e editor-chefe do Diário do Transporte, Adamo Bazani.
Uma decisão liminar (provisória) do STF (Supremo Tribunal Federal) aumentou mais ainda a confusão, na prática, muito embora tenha o intuito de esclarecer e debater a diferença.
Como mostrou o Diário do Transporte, em julho de 2026, o ministro Nunes Marques, do Supremo Tribunal Federal (STF), concedeu liminar para suspender os efeitos da decisão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) que, anteriormente, em atendimento à Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina (FEPASC), havia proibido a atuação do aplicativo de ônibus rodoviários Buser, no Paraná.
Relembre:
Segundo Löbel, a decisão do ministro do STF, Nunes Marques, protege a intermediação, mas não é específica quanto à operação de fato do ônibus.
“É nesse ponto que a discussão judicial envolvendo a Buser ganha importância. A liminar concedida pelo ministro Nunes Marques na Pet 16.160/PR protege, por enquanto, a atividade de intermediação tecnológica em si, sobretudo diante da ausência de regulamentação específica que justificasse, por si só, a proibição da plataforma. Isso não deve ser confundido com uma blindagem geral contra qualquer enquadramento previsto na Resolução nº 6.074/2025. Discutir se uma plataforma pode existir e intermediar viagens é uma questão. Analisar a natureza do serviço que a plataforma comercializa é uma questão distinta” – explicou.
O especialista ainda disse que o termo “fretamento colaborativo”, usado pelas empresas de plataforma, não as isenta de eventuais punições, uma vez que não possui valor jurídico, sendo uma expressão de mercado criada por elas mesmas. O intuito é mostrar que não se trata de um fretamento convencional, como um grupo que aluga um ônibus para uma viagem religiosa, e também não é uma linha regular, apesar de os passageiros não se conhecerem, as passagens serem vendidas individualmente e haver embarques e desembarques em espécies de seções das viagens.
Esse é o ponto mais importante para o mercado. “Fretamento colaborativo” é uma denominação comercial que não define, sozinha, a natureza jurídica da operação. O que define é como a viagem é executada: como ela é contratada, quem pode comprar, se há venda individual de assentos, horário previamente estabelecido, frequência recorrente, se o grupo é efetivamente fechado e se há passageiros diferentes na ida e na volta. É essa combinação de características que permite identificar a natureza da operação, e foi justamente esse tipo de análise que esteve no centro da discussão judicial envolvendo a Buser no Paraná, e que também aparece na interpretação defendida pela ANTT na Nota Técnica SEI nº 7.338/2026.
Para classificar as atividades entre fretamento e regular, a ANTT usa as designações “circuito aberto” e “circuito fechado”.
Circuito fechado é permitido pela ANTT ao fretamento e consiste, por exemplo, na obrigatoriedade de as viagens não poderem ter paradas, embarques e desembarques no meio do caminho; proíbe vendas individuais de passagens e assentos e determina que o mesmo grupo de passageiros na ida seja o da volta.
“Já o circuito aberto, que permite estas operações, mas obriga a concessão de gratuidades e cumprimento de horários e itinerários, independentemente da ocupação mínima dos ônibus, só é permitido para o serviço regular, ou seja, as ‘viações de linhas fixas que saem das rodoviárias’.
Esse é o ponto mais importante para o mercado. ‘Fretamento colaborativo’ é uma denominação comercial que não define, sozinha, a natureza jurídica da operação. O que define é como a viagem é executada: como ela é contratada, quem pode comprar, se há venda individual de assentos, horário previamente estabelecido, frequência recorrente, se o grupo é efetivamente fechado e se há passageiros diferentes na ida e na volta. É essa combinação de características que permite identificar a natureza da operação, e foi justamente esse tipo de análise que esteve no centro da discussão judicial envolvendo a Buser no Paraná, e que também aparece na interpretação defendida pela ANTT na Nota Técnica SEI nº 7.338/2026” – analisou.
Veja os principais pontos levantados por Ilo Löbel
Fretamento irregular ou transporte clandestino? A diferença que muda o risco regulatório.
Uma empresa de fretamento pode ter problema com a ANTT de duas formas bem diferentes, e essa diferença muda a penalidade, o risco regulatório e, com a Resolução ANTT nº 6.074/2025, também o alcance da norma sobre quem comercializa a viagem por meio de plataformas tecnológicas. O setor costuma tratar as duas situações como se fossem a mesma coisa. Não são: em uma, existe fretamento de fato, mas a execução apresenta alguma irregularidade; na outra, a empresa tem autorização para fretamento, mas usa esse documento para realizar uma atividade que tem outra natureza.
Fretamento irregular: o problema está na execução
Aqui a empresa está de fato fazendo fretamento. Existe um grupo previamente contratado, há um contrato de fretamento e não há venda de assentos individualizados ao público em geral. O problema está na execução: a operação roda sem TAF válido, por exemplo, ou usa veículo que não atende às exigências aplicáveis ao serviço.
A natureza da atividade não muda. Continua sendo fretamento, apenas executado de forma irregular. É como um motorista habilitado que está com a documentação vencida: o problema está na condição em que ele exerce a atividade, não na natureza do serviço que presta. Esse tipo de irregularidade está sujeito às penalidades da Resolução ANTT nº 233/2003.
Transporte clandestino: o problema está na atividade
Aqui está a diferença fundamental. A empresa pode ter autorização, TAF e toda a documentação necessária para o fretamento, mas se aquilo que ela executa não é fretamento, o documento deixa de ser suficiente.
Imagine uma operação com venda individual de assentos, horários definidos, frequência recorrente e a possibilidade de qualquer passageiro comprar a viagem, características semelhantes às de uma linha regular. Nesse caso, o problema não é uma falha na execução do fretamento. É o uso de uma autorização para exercer uma atividade diferente daquela autorizada.
A Resolução ANTT nº 6.074/2025 adotou exatamente essa lógica ao definir, no art. 2º, XXII, o transporte clandestino como aquele realizado sem a correspondente autorização, inclusive quando o transportador tem outorga para uma modalidade diferente da que efetivamente executa. Não é fretamento irregular. É uma atividade diferente sendo executada com o documento errado, e as consequências são muito mais severas: o art. 71 da mesma Resolução prevê multa de R$ 15.562,48 (53.240 UMRP), recolhimento do veículo e, em caso de reincidência dentro de um ano, perdimento definitivo.
E onde entra a plataforma?
Essa é uma das novidades mais relevantes dessa discussão. O debate regulatório sempre esteve concentrado em quem coloca o ônibus na estrada, mas o art. 71 também menciona expressamente a comercialização ou execução do serviço clandestino, inclusive por meio de plataformas tecnológicas. Isso amplia a dimensão do risco: a pergunta deixa de ser apenas se a transportadora está executando fretamento ou serviço regular, e passa a incluir o que exatamente a plataforma está comercializando.
Se a plataforma apenas intermedeia um contrato legítimo de fretamento, a discussão é uma. Se a operação comercializada tem características de serviço regular, com venda individual de assentos, horários e frequência definidos e acesso indistinto ao público, surge uma questão regulatória adicional para todos os agentes envolvidos. Isso não significa que toda plataforma tecnológica seja automaticamente responsável por transporte clandestino. Significa que a própria forma de comercialização passou a integrar a análise de risco prevista na nova regulamentação.
O caso Buser torna essa discussão ainda mais relevante
É nesse ponto que a discussão judicial envolvendo a Buser ganha importância. A liminar concedida pelo ministro Nunes Marques na Pet 16.160/PR protege, por enquanto, a atividade de intermediação tecnológica em si, sobretudo diante da ausência de regulamentação específica que justificasse, por si só, a proibição da plataforma. Isso não deve ser confundido com uma blindagem geral contra qualquer enquadramento previsto na Resolução nº 6.074/2025. Discutir se uma plataforma pode existir e intermediar viagens é uma questão. Analisar a natureza do serviço que a plataforma comercializa é uma questão distinta.
“Fretamento colaborativo” não resolve o enquadramento
Esse é o ponto mais importante para o mercado. “Fretamento colaborativo” é uma denominação comercial que não define, sozinha, a natureza jurídica da operação. O que define é como a viagem é executada: como ela é contratada, quem pode comprar, se há venda individual de assentos, horário previamente estabelecido, frequência recorrente, se o grupo é efetivamente fechado e se há passageiros diferentes na ida e na volta. É essa combinação de características que permite identificar a natureza da operação, e foi justamente esse tipo de análise que esteve no centro da discussão judicial envolvendo a Buser no Paraná, e que também aparece na interpretação defendida pela ANTT na Nota Técnica SEI nº 7.338/2026.
A pergunta que o mercado precisa fazer
A discussão não deveria começar pelo documento. Deveria começar pela atividade: o que a empresa presta de fato? Se é fretamento com falha documental ou operacional, trata-se de irregularidade na execução. Se a operação tem características de serviço regular e usa uma autorização de fretamento para realizá-la, a discussão muda de patamar. E quando há uma plataforma tecnológica intermediando e comercializando essa viagem, surge uma terceira dimensão: qual é exatamente o papel dela na operação?
Essa distinção é mais importante do que parece. No novo ambiente regulatório, não basta ter um documento válido: é preciso que o documento corresponda à atividade efetivamente exercida e que a forma de comercialização seja compatível com essa atividade. A pergunta deixou de ser apenas se a empresa tem autorização. A pergunta passou a ser se a operação realizada e comercializada é exatamente aquela que a autorização permite. É aí que começa a verdadeira inteligência regulatória.
O QUE DIZEM AS RESOLUÇÕES DA ANTT
A Resolução nº 233, de 25 de junho de 2003, é uma das normas históricas da ANTT para aplicação de penalidades no transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Ela estabelece grupos de infrações e respectivas multas e alcança, entre outras situações, empresas autorizadas a operar fretamento. A norma foi alterada diversas vezes ao longo dos anos e recebeu novas modificações pela Resolução nº 6.074/2025.
É nesse conjunto que se enquadram irregularidades de execução do serviço de fretamento. Entre as condutas previstas historicamente pela Resolução nº 233 estão, por exemplo, infrações documentais e operacionais e a venda ou emissão de passagens individuais em serviço prestado sob regime de fretamento. A lógica é diferente da situação na qual a atividade executada não corresponde à modalidade para a qual a empresa possui autorização.
A regulamentação específica do fretamento está, por sua vez, na Resolução ANTT nº 4.777/2015. A norma reconhece as modalidades turística, eventual e contínua e determina que o fretamento turístico e eventual sejam realizados em circuito fechado. Pela definição da ANTT, circuito fechado é a viagem em que um grupo com motivação comum parte de uma origem e, depois de percorrer o itinerário, retorna à origem no mesmo veículo utilizado na ida. A regulamentação também veda a venda individual de bilhetes ao público no fretamento.
A Resolução nº 6.074, publicada em dezembro de 2025, criou um marco mais recente para sanções e medidas administrativas no transporte rodoviário interestadual de passageiros. A maior parte da norma entrou em vigor nesta terça-feira, 18 de agosto de 2026. Um dos pontos centrais para esta discussão está no conceito de serviço clandestino: além de quem atua sem concessão, permissão ou autorização, a definição alcança quem possui uma outorga, mas realiza o transporte em modalidade diferente daquela para a qual foi autorizado.
A nova norma também colocou de forma expressa as plataformas tecnológicas dentro do dispositivo sobre clandestinidade. O artigo 71 determina que a comercialização ou execução de serviço clandestino, inclusive por meio de plataforma tecnológica, está sujeita à multa de 53.240 UMRP. A Unidade Monetária de Referência de Passageiros está fixada em R$ 0,292308 em 2026, o que leva a multa atualmente a R$ 15.562,48.
Além da multa, a Resolução nº 6.074 prevê o recolhimento do veículo e estabelece medidas mais severas em caso de reincidência, dentro das condições previstas na própria regulamentação. A resolução também modificou a Resolução nº 233/2003 para inserir expressamente a comercialização ou execução de serviço clandestino, inclusive por plataformas tecnológicas, no regime sancionador aplicável.
A ANTT publicou ainda a Instrução Normativa nº 41/2025, que entrou em vigor também em 18 de agosto de 2026 e apresenta, de maneira exemplificativa, fatos geradores das infrações previstas na Resolução nº 6.074. Segundo a própria Agência, a resolução e a instrução normativa fazem parte de uma atualização do sistema de sanções e fiscalização diante, entre outros fatores, da evolução tecnológica do setor.
APLICATIVOS DE ÔNIBUS SÃO ALVO DE DISPUTA JUDICIAL HÁ ANOS
A controvérsia entre plataformas tecnológicas, empresas de fretamento e transportadoras regulares não começou com a Resolução nº 6.074/2025.
Em 2019, a Abrati (Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros) levou a questão ao STF por meio da ADPF 574. A entidade questionou um conjunto de decisões dos Tribunais Regionais Federais da 1ª, 3ª e 4ª Regiões e dos Tribunais de Justiça de São Paulo e Minas Gerais que permitiam o chamado “fretamento colaborativo” por aplicativos. A Abrati argumentava, entre outros pontos, que haveria prestação de transporte coletivo sem a delegação correspondente e omissão dos órgãos reguladores.
O STF, entretanto, não decidiu naquele momento se o modelo era legal ou ilegal. Em dezembro de 2019, o ministro Edson Fachin negou seguimento à ADPF por entender que a ação não reunia os requisitos processuais necessários. O próprio Supremo destacou que a decisão não entrou no mérito da controvérsia.
Nos anos seguintes, o tema continuou produzindo decisões em diferentes sentidos nas Justiças estadual e federal, com a discussão girando principalmente em torno de uma pergunta: as plataformas apenas aproximam passageiros e empresas autorizadas de fretamento ou, pela maneira como organizam, ofertam e comercializam as viagens, acabam reproduzindo características próprias do serviço regular?
Um dos julgamentos mais importantes ocorreu no STJ (Superior Tribunal de Justiça), em junho de 2024, no Recurso Especial nº 2.093.778/PR, justamente no processo movido pela Fepasc que posteriormente chegaria ao STF.
A Segunda Turma do STJ manteve, quanto à Buser, o entendimento de que o modelo analisado naquele processo apresentava características de circuito aberto: diversos trajetos diários, preços individualizados, horários fixos, possibilidade de compra apenas da ida e empresas parceiras autorizadas somente para fretamento em circuito fechado. O tribunal considerou que, naquele formato específico, havia prestação irregular e concorrência com empresas autorizadas para o serviço regular.
O mesmo julgamento, porém, trouxe um ponto que se tornou especialmente importante para a discussão atual. Ao analisar recurso da própria ANTT, o STJ reconheceu que a Buser não prestava diretamente o serviço de fretamento e, na legislação então vigente, não se enquadrava como agente diretamente regulado pela Agência. Assim, caberia à ANTT fiscalizar as transportadoras autorizadas e agir quando constatasse prestação indevida de serviço em circuito aberto.
Esse aspecto ajuda a explicar a importância da Resolução nº 6.074/2025. A norma posterior passou a mencionar expressamente não apenas a execução, mas também a comercialização de serviço clandestino por meio de plataformas tecnológicas, acrescentando uma dimensão regulatória que não estava expressa da mesma maneira quando o STJ julgou o caso em 2024.
STF REABRIU O DEBATE EM 2026
A disputa ganhou um novo capítulo em 17 de julho de 2026.
Na Petição 16.160/PR, o ministro Nunes Marques concedeu efeito suspensivo ao recurso extraordinário apresentado pela Buser e permitiu a retomada da atuação da plataforma no Paraná enquanto o STF não julga definitivamente a controvérsia. O processo tem como partes a Buser, a Fepasc e a ANTT, com participação da Abrati como amicus curiae.
Nunes Marques partiu, em análise provisória, do entendimento de que a ausência de uma disciplina regulatória específica para determinada atividade econômica não pode, por si só, significar sua proibição. O ministro relacionou a questão à livre iniciativa, à inovação e à abertura do mercado, destacando precedentes do próprio STF sobre o regime de autorização no transporte interestadual de passageiros.
A decisão também registra que a Buser se apresenta como intermediadora entre viajantes e empresas de fretamento autorizadas pela ANTT e que a controvérsia constitucional envolve saber até onde uma atividade de intermediação tecnológica pode ser impedida diante da regulamentação existente.
Mas a liminar não encerrou o debate sobre a natureza das viagens efetivamente realizadas.
O próprio processo reproduz os fundamentos do TRF-4 e do STJ sobre venda individual, horários, frequência, circuito aberto e atuação das transportadoras parceiras. Assim, o que está provisoriamente protegido pelo STF é a possibilidade de continuidade da plataforma enquanto o recurso é analisado, e não uma declaração definitiva de que qualquer viagem comercializada por aplicativo, independentemente de suas características operacionais, esteja fora da fiscalização ou das normas da ANTT.
É justamente nesse ponto que se encontram agora os dois debates: de um lado, a liberdade de uma empresa tecnológica para intermediar a contratação de viagens; de outro, a obrigação de que o ônibus que efetivamente vai para a estrada opere dentro da modalidade de transporte para a qual possui autorização.
A entrada em vigor da Resolução nº 6.074/2025 acrescenta um elemento novo a uma disputa judicial iniciada anos antes, porque a própria regulamentação passou a citar expressamente as plataformas tecnológicas quando trata da comercialização de serviços enquadrados como clandestinos.
A definição prática de onde termina a mera intermediação tecnológica e onde começa a comercialização de uma operação incompatível com a autorização da transportadora continua, portanto, no centro do debate regulatório e judicial do setor.
Ilo Löbel da Luz
Especialista em Regulação da ANTT para o Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros (TRIP) – lobeldaluz@gmail.com
Reportagem: Adamo Bazani, jornalista especializado em transportes